การเมืองในนโยบายสื่อสาธารณะขององค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย

*รัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทคัดย่อ

การวิจัยครั้งนี้เป็นการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ถึงการเมืองในกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะและการจัดตั้งองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ส.ส.ท.) และเพื่อศึกษาบทบาทการเป็นสื่อสาธารณะในสังคมไทย โดยใช้แนวคิดการสื่อสารทางการเมืองในสังคมสารสนเทศของ  Habermas  

ขอบคุณภาพจากไทยพีบีเอส

กลุ่มตัวอย่างที่ใช้ในการสัมภาษณ์เชิงลึกได้แก่ กลุ่มผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะ กลุ่มผู้ปฏิบัติงานในสื่อสาธารณะ กลุ่มตัวแทนผู้ชมและผู้ฟังรายการ กลุ่มสื่อมวลชนและนักวิชาการ

ผลการวิจัยพบว่า การนำสถานีโทรทัศน์ ยู เอช เอฟ ที่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีได้กลับคืนมาจากผลการยกเลิกสัญญาในปีพ.ศ.2550 มาแปลงสภาพเป็นสื่อสาธารณะเป็นทางออกที่มีความเป็นไปได้สูงสุดของรัฐบาล ดังนั้นย่อมต้องตระหนักว่าสื่อสาธารณะไม่ได้ถูกสร้างจากข้างล่างที่ประชาชนต้องการให้ได้มาซึ่งสื่อสาธารณะ แต่เกิดจากกลุ่มประชาสังคมระดับชนชั้นนำซึ่งเป็นนักวิชาการที่สามารถเข้าถึงกระบวนการเจรจาต่อรองในระบบการเมืองได้

แม้สื่อสาธารณะจะมีความพยายามเป็นสื่อที่ไม่ตกอยู่ใต้อำนาจของรัฐหรือกลุ่มทุนแต่ความพยายามที่จะเป็นอิสระจากกลุ่มทุนทำให้มีความจำเป็นต้องพึ่งพารายได้สาธารณะเป็นหลักซึ่งเป็นรายได้ของรัฐจึงมีความเสี่ยงที่รัฐจะเข้ามาแทรกแซงได้

ดังนั้นสื่อสาธารณะจึงควรกล้าที่จะนำเสนอข่าวอย่างตรงไปตรงมาในการตรวจสอบผู้มีอำนาจรัฐ มิฉะนั้นจะเกิดปัญหาทางสองแพร่งระหว่างการแทรกแซงของรัฐที่สามารถนำไปสู่การเซ็นเซอร์ด้วยตนเองของสื่อและการมีส่วนร่วมทางการเมืองจากประชาชนที่ไม่เพียงพอเนื่องจากไม่ได้มีความรู้สึกในความเป็นเจ้าของสื่อจากการมีส่วนร่วมก่อตั้งทีวีสาธารณะมาตั้งแต่แรก



 

ขอบคุณภาพจากไทยพีบีเอส

 

บทนำ

นับตั้งแต่ปีพ.ศ. 2549 เป็นต้นมา ภาพที่ฉายบนหน้าจอโทรทัศน์ได้สะท้อนให้ผู้ชมรับรู้ถึงปรากฏการณ์ความแตกแยกและความขัดแย้งทางการเมืองไทยอย่างรุนแรง เริ่มด้วยการมอบดอกไม้และถ่ายรูปร่วมกับรถถัง คนขับรถแท็กซี่พุ่งชนรถถังพลีชีพเพื่อสังเวยการรัฐประหาร 2549ไล่เรียงไปถึงการยุบพรรคและตัดสิทธิ์นักการเมือง 111 คน ตุลาการภิวัฒน์พิพากษาเอาผิดคดีนักการเมือง พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยบุกยึดทำเนียบรัฐบาล เกิดกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยขับไล่เผด็จการ (นปก.) เสื้อแดง กับกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย เสื้อเหลือง ที่ผลัดกันชุมนุมเคลื่อนไหวทางการเมืองเหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าจากคนไทยที่แบ่งเป็นฝักเป็นฝ่ายโดยกลุ่มการเมืองต่างๆพยายามใช้สีเป็นสัญลักษณ์แทนกลุ่มของตนผ่านทางหน้าจอโทรทัศน์ซึ่งสะท้อนถึงแนวคิดทางการเมืองที่แตกต่างกัน

การส่งเนื้อหาสาระทางการเมืองไปยังสื่อวิทยุโทรทัศน์สะท้อนให้เห็นถึงนักการเมืองหรือผู้มีอำนาจจำเป็นต้องอาศัยเครื่องมือทางการสื่อสารมาเป็นเครื่องมือในการเผยแพร่ความคิดของตนหรือโน้มน้าวใจให้ประชาชนเชื่อถือในลักษณะของการสร้างภาพลักษณ์ทางการเมืองเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางการเมือง ความเป็นไปทางการเมืองจึงถูกสร้างผ่านสื่อ  สื่อมวลชนหลายกลุ่มจึงถูกมองว่ามีส่วนเกี่ยวข้องที่สำคัญในการขยายความขัดแย้งทางการเมืองและอาจปฏิเสธไม่ได้ว่าสื่อมวลชนยังไม่ได้ทำหน้าที่ในฐานะกระจกเงาของสังคมข่าวสารและการแสดงความคิดเห็นที่สื่อโทรทัศน์นำเสนอหลายครั้งจึงถูกวิพากษ์วิจารณ์จากฝ่ายที่ขัดแย้งว่ามีความลำเอียงและเลือกปฏิบัติเช่น การเสนอภาพ NBT ถูกกลุ่มพันธมิตรบุกเข้าไปทำลายทรัพย์สินเมื่อวันที่ 26 สิงหาคม พ.ศ.2551การเสนอภาพ ASTV ถูกลอบยิงเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน พ.ศ.2551ไม่เว้นแม้แต่การเสนอภาพสื่อสาธารณะอย่างสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอสถูกกลุ่มรักเชียงใหม่ 51 บุกยึดศูนย์ข่าวภาคเหนือเมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน พ.ศ.2551 ปรากฏการณ์ดังกล่าวสะท้อนถึงการเมืองในนโยบายสื่อสาธารณะ แม้สถานีโทรทัศน์ไทย พีบีเอสประกาศตนเองเป็นมืออาชีพก็ยังไม่สามารถปราศจากการเมืองได้ เนื่องจากสื่อต้องใกล้ชิดกับการเมืองและรัฐบาลอย่างเพียงพอที่จะเข้าถึงข้อมูลและการสนับสนุน แต่ขณะเดียวกันสื่อก็ต้องคงไว้ซึ่งความเป็นมืออาชีพ การรายงานข้อมูลต้องไม่เอนเอียงและมีระยะห่างมากพอที่จะรักษาความน่าเชื่อถือของตัวสื่อเองเพื่อเป็นตัวกลางในการสื่อสารระหว่างพลเมืองและรัฐบาลที่เป็นรากฐานของการกำหนดความคิดเห็นสาธารณะและการตัดสินใจทางการเมือง ทำให้ผู้วิจัยมองว่าในการก่อร่างสร้างสื่อสาธารณะก็มีที่มาจากการเมืองและสื่อสาธารณะเองก็เข้าไปมีอิทธิพลทางการเมืองได้เช่นกัน

จากบทบาทของโทรทัศน์ที่มีลักษณะเด่นสามารถเสนอเสียงและภาพจึงเข้าถึงประชาชนในวงกว้างและมีผลต่อการโน้มน้าวผู้รับสื่อได้ง่ายกว่าหนังสือพิมพ์ ทำให้ภาคการเมืองโดยเฉพาะรัฐเข้ามามีบทบาทในการควบคุมสื่อโทรทัศน์ค่อนข้างมาก และต้องการให้ดำเนินไปเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองมากกว่าผลประโยชน์ของสาธารณะ นักการเมืองจึงตระหนักว่าหากพวกเขาต้องการเข้าถึงพลเมือง เขาต้องกระทำผ่านสถานีโทรทัศน์ เนื่องจากโทรทัศน์เป็นสื่อกลางในแง่ที่มองเห็นได้และมีอยู่ตลอดเวลา ดังที่ Manuel Castells (1997:311) ชี้ว่า

“ในประชาธิปไตยร่วมสมัย สื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้กลายเป็นพื้นที่ที่ทรงอำนาจของการเมือง (privileged space of politics) และภายในพื้นที่นั้น โทรทัศน์ก็มีอำนาจสูงสุด”

เพราะหากสื่อกลายเป็นพื้นที่ที่ทรงอำนาจทางการเมือง ตัวแสดงทางการเมืองที่ต้องการบรรลุบางสิ่งโดยจำเป็นต้องให้สาธารณชนรับทราบจะต้องหันมาหาสื่อ(Dahlgren,2001:83)จึงปรากฏการเมืองในนโยบายสื่ออยู่เสมอ ชนชั้นนำทางการเมืองและเศรษฐกิจจะใช้สื่อสำหรับการปกครอง การจัดการความคิดเห็น การจัดการภาพลักษณ์ การริเริ่มหรือการแก้ปัญหาเมื่อเจอวิกฤตการณ์ทางการเมืองจะใช้สื่อเป็นเครื่องมือในการที่จะปลุกปั่นสร้างมวลชนในการแย่งชิงพื้นที่สาธารณะ ซึ่งโครงสร้าง องค์การและกลยุทธ์ทางการเมืองจะต้องปรับตัวไปตามสื่อ สังเกตได้จากเป้าหมายเชิงกลยุทธ์ของข้อความสำหรับผู้รับชมเฉพาะกลุ่มจะนำไปสู่การอ้างอิงคำพูดของสื่อซึ่งเป็นปฏิบัติการทางวาทกรรมที่มีพลังอำนาจมากในปัจจุบัน ดังนั้นชนชั้นนำและกลุ่มตรงกันข้ามที่พยายามจะสร้างความคิดเห็นสาธารณะจึงพยายามแข่งขันกันเพื่อให้เข้ามามีอิทธิพลต่อสื่อมวลชน

ก่อนจะมาเป็นไทยพีบีเอส

ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬพ.ศ.2535 สังคมไทยมีความตื่นตัวกันมากถึงเรื่องสิทธิเสรีภาพในการรับสารอย่างแท้จริง โดยเชื่อว่าถ้ามีการเปิดเสรีของสื่อ สื่อก็จะสามารถทำหน้าที่ได้อย่างอิสระมากขึ้นโดยให้ตลาดเป็นตัวกำกับตามแบบธุรกิจทุนนิยมเสรี สมัยรัฐบาลชั่วคราวภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม พ.ศ. 2535 นายกรัฐมนตรีอานันท์ ปันยารชุน ได้ตระหนักถึงข้อผิดพลาดในการทำหน้าที่ของสื่อมวลชนที่ไม่สมบูรณ์ จนนำมาสู่การเปิดสื่อเสรีตามการวางกรอบแนวทางของคณะกรรมการปรับปรุงสื่อของรัฐและได้จัดตั้งสถานีระบบ UHF 1 สถานีภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย ซึ่งถือเป็นจุดกำเนิดของสถานีโทรทัศน์ไอทีวี (ITV-Independent Television) หรือทีวีเสรีผู้ที่ได้รับสัมปทาน คือ กลุ่มสยามทีวีแอนด์คอมมิวนิเคชั่น (ต่อมาเปลี่ยนเป็นบริษัทสยามอินโฟเทนเมนท์ จำกัด)ทั้งนี้เงื่อนไขสัญญาการประมูลที่ทำให้สถานีโทรทัศน์ช่องนี้ต่างจากช่องอื่นๆ คือ มีการกำหนดให้เสนอรายการข่าว สารคดีและสารประโยชน์ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 70 และผู้ถือหุ้นเป็นนิติบุคคลต้องไม่ถือหุ้นเกินร้อยละ 10 เพื่อป้องกันการผูกขาดสถานีโทรทัศน์ไอทีวีจึงถือกำเนิดจากแรงกดดันของการใช้สื่อบิดเบือนข่าวสารของรัฐจากเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ สถานีโทรทัศน์ไอทีวีมีจุดกำเนิดที่แตกต่างจากสถานีโทรทัศน์ที่มีอยู่เดิมและกลายเป็นความหวังของประชาชนที่จะได้รับชมข่าวสารที่ถูกต้อง ปราศจากการบิดเบือน

อย่างไรก็ตาม ระยะเวลาต่อมาในปีพ.ศ.2540 สถานีโทรทัศน์ไอทีวีประสบปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจซึ่งส่งผลต่อการชำระค่าสัมปทาน ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสัญญาการประมูลในเดือนเมษายน พ.ศ. 2543 โดยแก้ไขให้ผู้ถือหุ้นสามารถถือหุ้นได้มากกว่าร้อยละ 10 และผู้ถือหุ้นรายใหม่ คือ  บริษัทชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นกลุ่มทุนที่เชื่อมต่อกับกลุ่มการเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุครัฐบาลของพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรช่วงปี พ.ศ.2546-2547  สถานีโทรทัศน์ไอทีวีถูกแทรกแซงจากอำนาจทุนการเมืองอย่างมาก  เช่น การใช้เงินทุนมหาศาลเข้ามาถือหุ้นไอทีวีโดยสิทธิ์การบริหารงานทั้งหมดเป็นของบริษัทชินคอร์ปอเรชั่น และสามารถซื้อหุ้นจากผู้ถือหุ้นรายอื่นๆเพิ่มขึ้นจนกลายเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ การใช้อำนาจทางกฎหมายหรือใช้โฆษณาบีบบังคับการเข้าไปจัดการกับเนื้อหาและสัดส่วนรายการของสื่อ โดยเปลี่ยนรายการสาระต่อรายการบันเทิงจากร้อยละ 70 ต่อ 30 เป็นร้อยละ 50 ต่อ 50 เป็นต้น

ความขัดแย้งภายในสถานีโทรทัศน์ไอทีวีได้ทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ โดยเริ่มจากการคัดค้านการเข้ามาเป็นผู้ถือหุ้นรายใหม่ในระดับผู้บริหารฝ่ายข่าว ได้แก่ นายเทพชัย หย่อง ในเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2543 ด้วยเหตุผลที่ว่าเจตนารมณ์ของไอทีวี คือ ความเป็นเสรีจะถูกคุกคาม จนนายเทพชัย หย่องถูกปรับเปลี่ยนหน้าที่จากผู้อำนวยการข่าวไปเป็นที่ปรึกษากรรมการผู้อำนวยการใหญ่ (เทพชัย หย่อง,2544:30) ในช่วงเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2543 เป็นต้นมา เริ่มมีคำสั่งจากผู้บริหารซึ่งเป็นตัวแทนจากบริษัทชินคอร์ปอเรชั่น ในเรื่องการพิจารณาว่าควรทำข่าวใด และข่าวใดสามารถแพร่ภาพออกอากาศได้โดยไม่ต้องฟังมติจากกองบรรณาธิการ ส่งผลให้พนักงานฝ่ายข่าวของสถานีโทรทัศน์ไอทีวีเริ่มมีการรวมตัวกันจนกระทั่งตัดสินใจออกแถลงการณ์ว่ามีการแทรกแซงในฝ่ายข่าวในวันที่ 3 มกราคม พ.ศ.2544 และก่อตั้งเป็นสหภาพแรงงานไอทีวี จะเห็นได้ว่าเกิดความขัดแย้งระหว่างพนักงานฝ่ายข่าวกับตัวแทนผู้บริหารของบริษัทชินคอร์ปอเรชั่น โดยวิธีการต่อสู้ของพนักงานที่พอจะมีตัวกฎหมายมารองรับเสรีภาพของวิชาชีพนักข่าวโทรทัศน์ได้คือต้องไปอิงกับกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ซึ่งว่าด้วยเรื่องนายจ้างและลูกจ้างเป็นหลัก จนในที่สุดในวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2544 ฝ่ายผู้บริหารได้มีคำสั่งเลิกจ้างพนักงาน 23 คน ซึ่งการถูกเลิกจ้างครั้งนี้น่าจะเป็นมาตรการที่ทางบริษัทไอทีวี จำกัด (มหาชน) ใช้เพื่อยับยั้งความขัดแย้งในบริษัท ส่งผลให้กลุ่มพนักงานซึ่งเป็นนักข่าวที่ถูกเลิกจ้างซึ่งเรียกว่า “กบฏไอทีวี” ได้ฟ้องคดีต่อศาลแรงงานกลาง ซึ่งศาลวินิจฉัยให้“กบฏไอทีวี” เป็นฝ่ายชนะคดีในที่สุด (บุญเลิศ ช้างใหญ่,2549:10)

จะเห็นได้ว่าหากจะตั้งสื่อใดขึ้นมาเป็นอิสระจากรัฐและไม่เป็นอิสระจากทุน ที่สุดการแทรกแซงโดยวัตถุประสงค์ทางการเมืองก็ย่อมกระทำได้ โดยไม่จำเป็นต้องกระทำผ่านกลไกรัฐ แต่จะกระทำผ่านกลไกทุนแทน สิ่งต่างๆเหล่านี้ทำให้เกิดการเรียกร้องให้มีสื่อสาธารณะมากขึ้นเรื่อยๆจนกระทั่งเกิดเหตุการณ์รัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ. 2549 วิกฤตการณ์ทางการเมืองที่มักจะมาพร้อมกับวิกฤตการณ์สื่อมวลชนที่นำมาสู่การเปลี่ยนแปลงสถานีโทรทัศน์ไอทีวีไปเป็นทีวีสาธารณะอย่างรีบด่วนในรัฐบาลชั่วคราวของพล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ จากกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำตัดสินเมื่อวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ.2549 ให้เพิกถอนคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเมื่อวันที่ 30 มกราคม พ.ศ.2547 ทั้งหมด ส่งผลให้บริษัทไอทีวี จำกัด (มหาชน) ต้องจ่ายค่าปรับและค่าสัมปทานค้างจ่ายกว่า 100,000 ล้านบาทให้แก่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) เนื่องจากไอทีวีทำผิดสัญญาสัมปทานจากการแก้ไขสัญญาโดยคณะอนุญาโตตุลาการที่มีคำสั่งให้บริษัทชินคอร์ปอเรชั่นลดค่าสัมปทานลงและแก้ไขสัดส่วนรายการสารประโยชน์ต่อรายการสาระบันเทิงจากร้อยละ 70 ต่อร้อยละ 30 เป็นร้อยละ 50 ต่อร้อยละ 50

จากคำสั่งของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวส่งผลให้เมื่อวันที่ 7 มีนาคม พ.ศ. 2550 สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีแจ้งยกเลิกสัมปทานกับไอทีวีเนื่องจากไม่สามารถจ่ายค่าปรับได้ เพื่อให้ยุติออกอากาศ และให้กรมประชาสัมพันธ์ดำเนินการออกอากาศสถานีโทรทัศน์ในชื่อใหม่ว่า “สถานีโทรทัศน์ทีไอทีวี” (Thailand Independent Television) ต่อมามีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 24 เมษายน พ.ศ.2550 เห็นชอบให้สถานีวิทยุโทรทัศน์ไอทีวีมีรูปแบบเป็นสื่อสาธารณะ จนนำมาสู่การจัดทำร่างพระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทยซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 15 มกราคม พ.ศ. 2551 ทำให้สถานีโทรทัศน์ทีไอทีวีต้องยุติออกอากาศกะทันหันจนเกิดจอดำเนื่องจากยังไม่ได้มีการเตรียมการเพื่อเป็นทีวีสาธารณะ และถูกโอนไปเป็นองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทยโดยใช้ชื่อแรกเริ่มว่า “สถานีโทรทัศน์ทีพีบีเอส” ภายหลังเปลี่ยนเป็น “สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส”  “สถานีโทรทัศน์ทีวีไทย ทีวีสาธารณะ” และเปลี่ยนกลับมาเป็น “สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส” ตามลำดับ

มีข้อสังเกตว่า ทั้งๆที่เมื่อวันที่ 22 มิถุนายน พ.ศ. 2550 และวันที่ 19 ธันวาคม พ.ศ.2550ทั้งศาลปกครองกลางและศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบที่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีฟ้องเรื่องการบังคับชำระหนี้ เพื่อให้คู่สัญญาไปดำเนินการแก้ปัญหาข้อพิพาทผ่านอนุญาโตตุลาการ ในขณะที่กระบวนการทางกฎหมายยังไม่ได้ข้อยุติ แต่กลับปรากฏว่ารัฐบาลพล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ได้พยายามเร่งรัดการร่างกฎหมายทีวีสาธารณะอย่างเร่งด่วนท่ามกลางความขัดแย้งในกรณีพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนที่ยังหาข้อยุติไม่ได้ สิ่งที่เกิดขึ้นจึงเป็นการดำเนินการโดยคู่สัญญาฝ่ายรัฐเพียงฝ่ายเดียว ทั้งที่ในสัญญาระบุชัดเจนถึงกรณีที่ว่าหากเกิดข้อพิพาท ต้องใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการมาแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง ไม่ใช่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งตัดสินใจโดยลำพัง

นัยที่สำคัญก็คือ คำตัดสินการยกเลิกคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการของศาลปกครองสูงสุดได้ถูกนำไปเป็นข้ออ้างของกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมืองเพื่อให้ได้มาซึ่งคลื่นไอทีวีอย่างเร่งด่วนโดยไม่รอข้อยุติจากการแก้ปัญหาข้อพิพาทผ่านกระบวนการอนุญาโตตุลาการ สะท้อนการผลักดันของกลุ่มผลประโยชน์ที่เข้ามามีอิทธิพลต่อผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ตัดสินใจนโยบายสื่อสาธารณะเพื่อให้บรรลุเป้าหมายของกลุ่มตน เป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มต่างๆ ตั้งแต่กลุ่มที่ต้องการผลักดันสื่อสาธารณะซึ่งแสดงบทบาทเรียกร้องเค้าโครงนโยบายสื่อสาธารณะตามความต้องการของกลุ่มมาอย่างยาวนานแต่ไม่ได้รับการพิจารณาจากรัฐบาลชุดก่อนๆแต่ก็ไม่ละความพยายาม โดยกลุ่มได้ดำเนินกิจกรรมทางการเมืองหลายๆวิธีที่มองเห็นได้ เช่น การล็อบบี้ การเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติเป็นต้น โดยมีทั้งกลุ่มผลประโยชน์ภายในรัฐบาลและกลุ่มผลประโยชน์ภายนอกรัฐบาล โดยเฉพาะกลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นสมาคม อาทิ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ สมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์แห่งประเทศไทย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และกลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่ใช่สมาคมหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่ไม่มีการจัดตั้งซึ่งเป็นกลุ่มที่เกิดขึ้นจากการที่สมาชิกของกลุ่มที่มีฐานแห่งความสำนึกร่วมกัน เช่น อาชีพนักสื่อสารมวลชน พันธมิตรสื่อ เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีกลุ่มผลประโยชน์สถาบันเป็นกลุ่มที่สามารถพบได้ภายในองค์การที่เป็นทางการ เช่น พรรคการเมือง สภานิติบัญญัติ กองทัพ กระทรวง กรมต่างๆ เป็นต้น กลุ่มเหล่านี้อาจแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ของกลุ่มเอง หรือทำหน้าที่เป็นตัวแทนผลประโยชน์ของกลุ่มอื่นในสังคม นอกจากนี้กลุ่มย่อยภายในสถาบันสำคัญเหล่านี้ อาจทำหน้าที่แสดงออกซึ่งผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มของตนก็ได้ โดยอาศัยความยอมรับนับถือในสถาบันที่สังกัดอยู่เป็นทรัพยากรในการที่จะให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์ของกลุ่ม

ประเด็นถกเถียงทั้งอำนาจรัฐและกลุ่มทุนในการครอบงำสื่อ สรุปก็คือ ความพยายามในการทำให้สื่อปราศจากการครอบงำจากรัฐในช่วงเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ได้นำมาสู่การจัดตั้งสถานีโทรทัศน์ไอทีวี แต่เมื่อสถานีโทรทัศน์ไอทีวีถูกกลุ่มทุนเข้ามาแทรกแซงอย่างมากตั้งแต่ช่วงยุครัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร จึงนำมาสู่ความพยายามในการก่อตั้งเป็นสถานีโทรทัศน์สาธารณะที่มุ่งเน้นการเป็นสื่อที่ปราศจากการครอบงำทั้งจากรัฐและกลุ่มทุน และยังคงถูกตั้งคำถามว่าจะสามารถแสดงบทบาทการเป็นสื่อสาธารณะได้จริงหรือไม่ ทั้งนี้ผู้วิจัยมีกรอบการศึกษาที่สำคัญตามแนวคิดของ Habermas (2006) คือ บทบาทผู้ผลักดันนโยบายในกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะจะมีตัวแสดงทั้งจากส่วนราชการ ฝ่ายการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์/ประชาสังคมที่ร่วมกันผลักดันแนวคิดสื่อสาธารณะนำมาสู่การสร้างให้เกิดองค์การสื่อสาธารณะที่เป็นพื้นที่สาธารณะขึ้น ซึ่งเป็นระบบสื่อกลางของการสื่อสารที่มีการถกเถียงและแลกเปลี่ยนข้อมูลกันโดยตรงทั้งในแง่ผู้ให้และผู้รับ ซึ่งความคิดเห็นที่ถูกนำมาเผยแพร่จะมาจากตัวแสดงทั้งจากข้างบนและข้างล่างของระบบการเมือง ได้แก่ นักการเมืองและพรรคการเมืองกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะหรือตัวแสดงจากภาคประชาสังคมที่ถูกเลือกตามความเชี่ยวชาญของสื่อมวลชนในการจัดชั้นความคิดเห็นทางการเมืองให้เข้ามาอยู่ในประเด็นสาธารณะ

ขอบคุณภาพจากไทยพีบีเอส

วัตถุประสงค์ของการวิจัย

  • เพื่อศึกษาและวิเคราะห์ถึงการเมืองในกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะและการจัดตั้งองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ส.ส.ท.)
  • เพื่อศึกษาบทบาทของสื่อสาธารณะในสังคมไทยภายหลังจากก่อตั้งแล้วในช่วงปีพ.ศ.2551-2552

วิธีการวิจัย

ในการวิจัยนี้จะใช้วิธีวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative research) ซึ่งข้อมูลสำหรับใช้ในการศึกษาจะมีที่มาจากหลายแหล่งทั้งข้อมูลปฐมภูมิ และทุติยภูมิ โดยเก็บข้อมูลจากแหล่งข้อมูลประเภทเอกสารเพื่อนำมาวิเคราะห์เนื้อหา (Content analysis)และสังเกตการณ์การดำเนินงานขององค์การสื่อสาธารณะ ตลอดจนการสัมภาษณ์เชิงลึกโดยวางกรอบแนวคำถามไว้คร่าวๆ

กลุ่มตัวอย่าง ที่ใช้ในการวิจัยมีจำนวน50 คนได้แก่กลุ่มผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะ กลุ่มผู้ปฏิบัติงานในสื่อสาธารณะ กลุ่มตัวแทนผู้ชมและผู้ฟังรายการ กลุ่มสื่อมวลชนและนักวิชาการ

ขอบเขตที่ใช้ในการวิจัยใช้ช่วงเวลาศึกษาตั้งแต่การยกเลิกสัมปทานสถานีโทรทัศน์ไอทีวีในปีพ.ศ. 2550 จนถึงการบังคับใช้พระราชบัญญัติองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทยในพ.ศ.2551 และนำมาสู่การเปลี่ยนผ่านเป็นองค์การสื่อสาธารณะ ตลอดจนศึกษาการทำหน้าที่ขององค์การดังกล่าวในช่วงปีพ.ศ. 2551-2552 ซึ่งสถานีโทรทัศน์มีความพร้อมในการนำเสนอรายการแล้ว โดยศึกษาเฉพาะในส่วนของการแพร่ภาพทางสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส

การวิเคราะห์ข้อมูล

1.วิเคราะห์กระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะและการจัดตั้งองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทยภายใต้บริบททางการเมือง

ทำให้ทราบถึงบทบาทการผลักดันนโยบายสื่อสาธารณะของกลุ่มผลประโยชน์แต่ละกลุ่ม การต่อสู้ช่วงชิงนิยามสื่อสาธารณะและความขัดแย้งทางการเมืองในกระบวนการกำหนดนโยบายสื่อสาธารณะ โดยเฉพาะช่วงการยกเลิกสถานีโทรทัศน์ทีไอทีวีมาสู่การจัดตั้งสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส

2.วิเคราะห์ถึงรูปแบบ การดำเนินงาน เนื้อหาและเป้าหมายขององค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทยกับบทบาทการเป็นสื่อสาธารณะในสังคมไทย ทำให้ทราบถึงบทบาทการทำหน้าที่ของสื่อสาธารณะที่ครอบคลุมทั้งบรรทัดฐานเชิงโครงสร้างและเชิงปฏิบัติงานของสื่อ ซึ่งสะท้อนการจัดสรรพื้นที่สาธารณะที่เกิดจากการต่อสู้ช่วงชิงระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ในสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส

ผลการวิจัยและการอภิปรายผล

1.การต่อสู้ทางการเมืองในกระบวนการนโยบายสื่อสาธารณะ

จากการศึกษาการเคลื่อนไหวต่อสู้ของกลุ่มผลประโยชน์และขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมทั้งที่อยู่ภายในสภาและภายนอกสภาในการผลักดันข้อเรียกร้องในกระบวนการกำหนดนโยบายสื่อสาธารณะภายใต้บริบททางการเมือง ทำให้ผู้วิจัยได้ค้นพบประเด็นสำคัญหลายประเด็นและตั้งข้อสังเกตดังนี้

1) ประเด็นอำนาจการระดมพลังและการใช้ทรัพยากรทางการเมืองของกลุ่ม ในที่นี้จะเห็นได้ว่ากลุ่มผลประโยชน์หรือขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมมีหลายกลุ่มด้วยกันซึ่งมีการประสานงานกันเป็นเครือข่ายภาคีเพื่อผลักดันให้เกิดการจัดตั้งสื่อสาธารณะขึ้นดังเห็นได้จากมีการจัดเวทีสาธารณะโดยความร่วมมือระหว่างกลุ่มต่างๆ อาทิ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ วิทยาลัยการจัดการทางสังคมมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค และสมาคมนักข่าววิทยุและโทรทัศน์ไทย นอกจากนี้ยังมีกลุ่มที่ให้การสนับสนุนการจัดทำรายงานวิจัยเรื่อง “การศึกษาความเป็นไปได้และแนวทางในการจัดตั้งสถานีโทรทัศน์สำหรับเด็กและครอบครัว” ที่นำมาเป็นเค้าโครงนโยบายสื่อสาธารณะหลักที่นำเสนอต่อมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ ซึ่งได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) จัดทำโดยคณะผู้วิจัยซึ่งนำโดยสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ซึ่งอยู่ในสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เมื่อพิจารณาระดับของการก่อเกิดแต่ละกลุ่มและการรวมตัวในเชิงการจัดตั้งเพื่อระดมกำลังสนับสนุนจากสมาชิกและผู้สนับสนุนอื่นๆในกรณีนี้จะเห็นได้ว่า ขบวนการปฏิรูปสื่อที่สนับสนุนให้มีการจัดตั้งสื่อสาธารณะมีทั้งจากกลุ่มที่รวมตัวกันอย่างเป็นทางการในรูปของสมาคม มูลนิธิ ซึ่งความเป็นทางการของกลุ่มในรูปแบบดังกล่าวนี้น่าจะเป็นเครื่องบ่งชี้ในระดับหนึ่งว่าการรวมตัวของสมาชิกมีความปึกแผ่นและมั่นคงสูงพอสมควร นอกจากนี้ยังมีกลุ่มที่รวมตัวกันอย่างไม่เป็นทางการของกลุ่มนักวิชาการและนักสื่อสารมวลชนเองที่ไม่ได้เป็นตัวแทนจากกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งแต่สนับสนุนที่จะผลักดันให้เกิดการจัดตั้งสื่อสาธารณะขึ้น แม้จะมีบางกลุ่มที่ไม่เห็นด้วยอย่างกลุ่มผู้ถือหุ้นรายย่อยของบริษัทไอทีวี จำกัด (มหาชน) ที่คัดค้านการแปลงสภาพสถานีโทรทัศน์ไอทีวีเป็นทีวีสาธารณะเนื่องจากมองว่าก่อให้เกิดความเสียหายต่อผู้ถือหุ้น และอ้างว่าข้อพิพาทระหว่างสปน.และบริษัทไอทีวี จำกัด (มหาชน) ก็ยังอยู่ระหว่างดำเนินการพิจารณาของกระบวนการอนุญาโตตุลาการแต่ก็ยังไม่มีพลังมากพอเมื่อเทียบกับขบวนการผลักดันให้เกิดสื่อสาธารณะของหลายๆกลุ่มรวมกันที่มองเห็นได้อย่างชัดเจนจากความตื่นตัวของการเคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องให้เกิดการจัดตั้งสื่อสาธารณะซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งของการระดมการสนับสนุนทั้งจากสมาชิกภายในกลุ่มและระหว่างกลุ่ม นอกเหนือจากการจัดตั้งกลไกแข่งขันทางการเมืองของรัฐบาลเพื่อช่วงชิงความชอบธรรมจากประชาชนกับกลุ่มพลังอื่นๆในสังคมที่คัดค้านการจัดตั้งสื่อสาธารณะโดยการตั้งคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นเพื่อกำหนดอนาคตสถานีโทรทัศน์ระบบยูเอชเอฟ ทั้งนี้ได้มีการประสานการต่อสู้ของกลุ่ม/ขบวนการอย่างเหนียวแน่นและเป็นกระบวนการที่สอดคล้องกัน อำนาจการระดมพลังของกลุ่มจะเห็นได้ว่ามีอยู่ค่อนข้างมากจากการที่กลุ่มมีการสื่อสารระหว่างกันผ่านการจัดเวทีสาธารณะและปลุกเร้าความตื่นตัวในข้อเรียกร้องที่กระทำอย่างทั่วถึงและต่อเนื่อง รวมทั้งการกระจายข่าวการเคลื่อนไหวผ่านทางหนังสือพิมพ์

ผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่าความหลากหลายของการรวมกลุ่มอย่างหลวมๆนี้บ่งบอกได้ถึงเสรีภาพของการรวมตัวกันเพื่อผลักดันข้อเรียกร้องร่วมกันบางอย่าง ซึ่งการมีหลายกลุ่มนี้จะเป็นการเพิ่มน้ำหนักและความมีพลังในการเรียกร้องให้มากยิ่งขึ้น ทั้งนี้สมาชิกและผู้นำแต่ละกลุ่มต้องมีการสื่อสารกันอย่างต่อเนื่องด้วย ในที่นี้จะเห็นได้ว่ามีเวทีของการสื่อสารถึงกันและสร้างความสำนึกร่วมกัน ซึ่งแตกต่างจากการแยกตัวกันไปเคลื่อนไหวทั้งๆที่แนวทางการดำเนินกิจกรรมก็ไม่ได้มีความแตกต่างกันมากนัก ทำให้เห็นได้ว่ามีความพยายามในการใช้ทรัพยากรของกลุ่มที่มีอยู่อย่างเต็มที่เพื่อนำเสนอประเด็นสื่อสาธารณะและเคลื่อนไหวข้อเรียกร้องเพื่อกำหนดเป็นนโยบาย

2) ประเด็นยุทธวิธีทางการเมือง

สืบเนื่องมาจากข้อ 1 เมื่อพิจารณาการเคลื่อนไหวเพื่อผลักดันสื่อสาธารณะของกลุ่มต่างๆผ่านการสื่อสารในเวทีสาธารณะ ผู้วิจัยพบว่าจะเป็นผลดีต่อกลุ่มอย่างน้อย 2 ประการดังนี้ ประการแรกเป็นการดึงหรือนำประเด็นของการเรียกร้องให้เป็นเรื่องสาธารณะ เป็นการให้ข้อมูลแก่สาธารณชนที่สามารถนำเสนอประเด็นได้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะมีผลต่อการทำให้เกิดการยอมรับถึงความชอบธรรมของข้อเรียกร้อง ประการที่สองการกระจายข้อมูลการเคลื่อนไหวเรียกร้องของกลุ่มผ่านเวทีสาธารณะเป็นการช่วยให้มีการระดมสมาชิกที่เห็นพ้องกันกว้างขวางมากขึ้น โดยสิ่งที่มองเห็นได้อีกอย่างหนึ่งจากการวิจัยก็คือ กลุ่มผลประโยชน์และขบวนการทางสังคมได้มีการใช้ทรัพยากรของกลุ่มซึ่งได้แก่ เงิน ผู้สนับสนุน ข้อมูล เครือข่ายพันธมิตร เป็นต้น ในการสร้างกิจกรรมในการระดมทรัพยากรเพื่อระดมผู้คนซึ่งไม่ได้สังกัดอยู่ในกลุ่มที่เป็นทางการมาสนับสนุน อาทิ กลุ่มสื่อเพื่อเด็ก เยาวชนและครอบครัว กลุ่มสื่อวิทยุชุมชน กลุ่มสื่อเพื่อการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น เป็นต้น ทำให้สามารถระดมความคิดเห็นและการสนับสนุนทางการเมืองได้

นอกจากนี้ยังมีกลุ่มนักวิชาการที่เคลื่อนไหวภายใต้แนวคิด “สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา” ของ ศ.นพ. ประเวศ วะสี เป็นผู้นำเสนอโครงร่างนโยบาย (policy entrepreneurs) ได้เข้าไปอยู่ในกระบวนการผลักดันการตัดสินใจของรัฐบาลเพื่อชักจูงโน้มน้าวกลุ่มผู้มีอำนาจการตัดสินใจ ทำให้การระดมกับการต่อสู้ของกลุ่มมีความสอดคล้องกัน การเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นกรรมาธิการของสภานิติบัญญัติย่อมทำให้กลุ่มผลประโยชน์มีบทบาทมากขึ้นในกระบวนการตัดสินใจ ไม่ว่าจะเป็นรูปของการออกกฎหมาย การยับยั้งหรือแก้ไขกฎหมายก่อนที่จะผ่านไปให้สภาลงมติ โดยจัดการร่างกฎหมายหรือช่วยเหลือสภานิติบัญญัติในการร่างกฎหมายเสียเอง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ แม้จะมีความขัดแย้งระหว่างกรรมาธิการฝ่ายสภานิติบัญญัติกับกรรมาธิการฝ่ายคณะรัฐมนตรีในประเด็นเรื่องการแปลงสภาพสถานีโทรทัศน์ไอทีวีหรือช่อง 11 เป็นสื่อสาธารณะ ดังที่มีการเคลื่อนไหวภายนอกสภาของกรรมาธิการผ่านสื่อทั้งทางวิทยุกระจายเสียงและหนังสือพิมพ์เพื่อระดมการสนับสนุนทางการเมืองของตนและแสดงความเห็นต่อกรรมาธิการผู้คัดค้านเรื่องนี้อย่างเต็มที่ สะท้อนว่าสื่อจึงเป็นได้ทั้งเครื่องมือในการระดมการสนับสนุนและโจมตีฝ่ายตรงข้าม แต่กรรมาธิการฝ่ายคณะรัฐมนตรีได้พยายามชี้แจงโดยเฉพาะในเรื่องที่เป็นวิชาการและต้องอาศัยความรู้เฉพาะด้านอย่างนโยบายสื่อสาธารณะซึ่งเป็นนโยบายที่ริเริ่มขึ้นใหม่จนสามารถหักล้างความมุ่งมั่นของฝ่ายที่คัดค้านการแปลงสภาพไอทีวีเป็นทีวีสาธารณะในสภาได้ ก่อให้เกิดการขยายแนวร่วมและมีพลังมากพอจะนำไปสู่การกำหนดเป็นนโยบายได้ซึ่งสะท้อนได้ว่ากลุ่มผลประโยชน์จะมีอิทธิพลในกระบวนการร่างกฎหมายด้วย เพราะนอกจากจะเป็นผู้มีความรู้ในเชิงวิชาการเกี่ยวกับประเด็นสื่อสาธารณะเป็นอย่างดีแล้ว ยังสามารถที่จะใช้อิทธิพลโน้มน้าวชักจูงให้สมาชิกสภานิติบัญญัติส่วนใหญ่เห็นพ้องด้วย (lobby) ในที่นี้จะเห็นได้ว่าใครเป็นผู้มีความรู้เหนือกว่าย่อมสามารถมีอำนาจและอิทธิพลเหนือผู้อื่นในฐานะผู้นิยามคำว่า “สื่อสาธารณะ” ได้ก่อน ยิ่งไปกว่านั้นในกรณีของการแสดงออกซึ่งกิจกรรมทางการเมืองนอกสภานิติบัญญัติ กลุ่มผลประโยชน์และขบวนการทางสังคมจะอาศัยการสร้างมติมหาชน เพื่อสนับสนุนข้อเรียกร้องของกลุ่มโดยผ่านการสื่อสารมวลชนต่างๆ การจัดระดมความคิดเห็นผ่านเวทีสาธารณะ บทบาทของกลุ่มผลประโยชน์และขบวนการทางสังคมจึงมีทั้งภายในและภายนอกระบบสถาบันการเมือง

3) ประเด็นการเข้าถึงช่องทางการตัดสินใจทางการเมือง

กลุ่มผลประโยชน์และขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในการผลักดันข้อเรียกร้องให้มีการจัดตั้งสื่อสาธารณะในกระบวนการกำหนดนโยบายหลายขั้นตอนนับตั้งแต่การริเริ่มนโยบาย โดยกลุ่มผลประโยชน์และขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมได้มีการเคลื่อนไหวร่างกฎหมายซึ่งเป็นเค้าโครงนโยบายที่ได้จัดทำไว้ก่อนหน้าแล้วเพื่อนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อโอกาสได้เปิดออกเพื่อเป็นเค้าโครงความคิดในการที่จะประสานกับการริเริ่มร่างกฎหมายของสมาชิกสภานิติบัญญัติอันเป็นการแสดงถึงการที่กลุ่มสามารถมีช่องทางเข้าถึงการตัดสินใจทางการเมืองระดับหนึ่ง ยิ่งไปกว่านั้นในขั้นตอนต่อมาคือการพิจารณากลั่นกรองกฎหมายในขั้นกรรมาธิการก็ได้มีผู้ประกอบอาชีพสื่อสารมวลชน นักวิชาการผู้มีความรู้ในเรื่องสื่อสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับกลุ่มผลประโยชน์และขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมซึ่งได้ศึกษาสื่อสาธารณะมาเป็นอย่างดีได้รับการแต่งตั้งให้เข้าไปมีบทบาทเป็นผู้ร่วมพิจารณาด้วย ซึ่งขั้นตอนนี้นับว่ามีความสำคัญและเป็นการเข้าถึงช่องทางการตัดสินใจที่ลึกซึ้งเนื่องจากกลุ่มและผู้ผลักดันในกระบวนการร่างได้ทำงานประสานกันกับรัฐบาลอย่างจริงจัง เมื่อพิจารณาในขั้นตอนสำคัญอีกขั้นตอนหนึ่งซึ่งเป็นขั้นตอนของการยกร่างขั้นสุดท้ายของนโยบาย กลุ่มต้องเผชิญกับการสกัดกั้นของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติบางคนโดยคัดค้านการแปลงทีไอทีวีเป็นทีวีสาธารณะ อย่างไรก็ตามความเป็นเอกภาพในการเคลื่อนไหวและเรียกร้องร่วมกันและการระดมการสนับสนุนอย่างกว้างขวางจากความสามารถในการใช้ทรัพยากรอย่างจริงจังของกลุ่มและขบวนการเคลื่อนไหวทั้งภายในและภายนอกสภานิติบัญญัติแห่งชาติอย่างจริงจัง ยังผลให้การผลักดันสื่อสาธารณะประสบความสำเร็จได้ในที่สุด

2.บทบาทของสื่อสาธารณะในการเป็นสื่อกลางในการสื่อสารทางการเมืองในสังคมไทย

1)โครงสร้างสื่อสาธารณะ: ความชอบธรรม และความเป็นอิสระ

ความเป็นอิสระจากรัฐและผลประโยชน์เชิงพาณิชย์นับว่าเป็นหลักที่สำคัญในการพิสูจน์ความเป็นสื่อสาธารณะ (ฐิตินันท์ พงษ์สุทธิรักษ์และวีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร,2546:10)เนื่องจาก ส.ส.ท. มีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ แต่ดำเนินการภายใต้ทุน ทรัพย์สินและรายได้ขององค์การ โดยได้รับงบประมาณดำเนินการแต่ละปีในอัตราร้อยละ 1.5 จากภาษีสุราและยาสูบและให้มีรายได้สูงสุดจำนวนไม่เกิน 2,000 ล้านบาทต่อปีเพื่อใช้ในการดำเนินงานและจัดหารายการที่มีคุณภาพ จึงเท่ากับรัฐให้การอุดหนุนสถานีโทรทัศน์สาธารณะโดยการกันเงินจากรายได้บางแหล่งของรัฐบาลตามสัดส่วนที่กำหนดไว้ล่วงหน้าเพื่อเป็นรายได้ของสถานีโทรทัศน์สาธารณะโดยตรงผู้วิจัยพบว่าแม้จะมีความพยายามในการออกแบบระบบการอนุมัติเงินให้มีความเป็นอิสระจากแรงกดดันของรัฐโดยไม่ต้องจัดสรรผ่านกระบวนการงบประมาณ แต่จากการพิจารณาแหล่งที่มารายได้ของสื่อสาธารณะ ปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นสื่อที่พึ่งพางบประมาณรัฐที่มาจากภาษีสุรา-บุหรี่คิดเป็นร้อยละ 99 ของรายได้ทั้งหมดในปีพ.ศ.2551 และร้อยละ 98 ในปีพ.ศ. 2552(องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย,2551,2552) ในแง่นี้จึงไม่ได้สะท้อนสิทธิของประชาชนที่จะเป็นเจ้าของสื่อสาธารณะโดยตรง จึงถูกตั้งคำถามเรื่องความเป็นอิสระจากรัฐในการดำเนินงานและความชอบธรรมในแง่ที่มาของสื่อสาธารณะ

สื่อสาธารณะที่จัดตั้งขึ้นในรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารจึงขัดแย้งกับมุมมองของการจัดตั้งสื่อสาธารณะที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายผ่านระบบผู้แทนตามระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จากการที่สภานิติบัญญัติแห่งชาตินั้นทำหน้าที่ภายใต้การกำกับของฝ่ายรัฐที่มีทหารเป็นผู้ใช้อำนาจ ไม่มีความชอบธรรมอย่างเพียงพอในการเป็นตัวแทนออกกฎหมายที่ส่งผลกระทบต่อประชาชน แม้จะอ้างว่ากฎหมายฉบับนี้เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะก็ตาม อย่างไรก็ตามผู้วิจัยมีข้อน่าสังเกตว่าหลายฝ่ายที่สนับสนุนเร่งให้เกิดสื่อสาธารณะทั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติบางส่วนและฝ่ายรัฐบาล ไม่เว้นแม้แต่ผู้บริหารของไทยพีบีเอสเองต่างมองว่าในสภาวการณ์ยุคประชาธิปไตยปกติคงไม่มีพรรคการเมืองใดต้องการออกกฎหมายจัดตั้งสื่อที่ตนไม่สามารถควบคุมได้ ประกอบกับบทพิสูจน์จากรัฐบาลยุคประชาธิปไตยในชุดต่อๆมาภายหลังการจัดตั้งทีวีสาธารณะที่ไม่สนับสนุนการดำเนินงานของสื่อสาธารณะเท่าที่ควรจากการไม่ได้จัดสรรงบประเดิมให้ตามที่รัฐบาลพล. อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์มีมติที่จะจัดสรรงบประเดิมสำหรับการจัดตั้งสถานีโทรทัศน์สาธารณะจำนวน 360 ล้านบาท แม้ว่า ส.ส.ท. จะได้มีหนังสือแจ้งเตือนไปยังรัฐบาลทุกปีแล้วก็ตามนับตั้งแต่ก่อตั้งองค์การสื่อสาธารณะเป็นต้นมา

เนื่องจากสื่อสาธารณะต้องได้รับการสนับสนุนด้วยเงินทุนที่เพียงพอต่อการตอบสนองความต้องการของสาธารณะ เมื่อศึกษาการดำเนินงานของสื่อสาธารณะในปีพ.ศ. 2551 - 2552 ผู้วิจัยพบว่าการใช้แหล่งทุนจากงบประมาณรัฐในการผลิตอย่างเดียวไม่เพียงพอ ผู้วิจัยมีข้อสังเกตว่าผู้สนับสนุนองค์การหลักของไทยพีบีเอสจะเป็นหน่วยงานที่สนับสนุนงบประมาณผลิตรายการหรือร่วมผลิตรายการกับไทยพีบีเอสอย่างต่อเนื่อง เช่น สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และธนาคารกสิกรไทย เป็นต้น

2) พื้นที่ของการสื่อสารทางการเมืองในสื่อสาธารณะ

พื้นที่ของการสื่อสารทางการเมืองในสื่อสาธารณะจะสามารถอำนวยกระบวนการที่ชอบธรรมของการถกเถียงได้หากมีระบบสื่อที่ควบคุมให้มีความเป็นอิสระ จะเห็นได้จากมีความพยายามเซ็นเซอร์ไม่ให้มีโฆษณาแอบแฝงในรายการทั้งทางตรงและทางอ้อม เช่น ระมัดระวังไม่ให้ฉายภาพป้ายโฆษณาที่ติดข้างสนามแข่งขันเรือยาวประเพณีระหว่างการถ่ายทอดสด เป็นต้น ยิ่งเมื่อเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมือง ยิ่งพิสูจน์การทำหน้าที่ของสื่อสาธารณะได้เป็นอย่างดี เนื่องจากสื่อสาธารณะตกอยู่ในสงครามการแย่งชิงพื้นที่สื่อจากลักษณะความขัดแย้งของความคิดทางการเมืองมากกว่าจะเป็นการแข่งขันกันทางความคิดผ่านสื่อจากตัวแสดงต่างๆ ซึ่งได้แก่ นักการเมืองและพรรคการเมือง นักวิชาการ กลุ่มผลประโยชน์และประชาสังคม

จากการศึกษาผู้วิจัยพบว่ามีความยากลำบากในการเสนอข้อมูลของสื่อสาธารณะจากแนวทางปฏิบัติที่ระบุว่า “ไม่จำเป็นต้องพยายามสร้างความสมดุลในแต่ละตอน” แต่ในทางปฏิบัติกรณีชุดของรายการตอนหนึ่งนำเสนอข้อมูลและฉายภาพการสัมภาษณ์ความคิดเห็นทางการเมืองจากฝ่ายที่ขัดแย้งกันเพียงฝ่ายเดียว ผู้ชมรายการก็วิพากษ์วิจารณ์ว่าสื่อนำเสนอข้อมูลอย่างลำเอียงโดยเลือกเสนอเพียงฝ่ายเดียว ทั้งที่ในความจริงได้มีการนำเสนอการสัมภาษณ์ความคิดเห็นทางการเมืองของคู่ขัดแย้งอีกฝ่ายหนึ่งโดยออกอากาศอีกตอนหนึ่งในวันถัดมา แต่ผู้ชมก็ไม่ได้ติดตามชมครบทุกตอนของชุดรายการเนื่องจากไม่ต้องการชมหรือไม่มีเวลา จึงทำให้ได้รับข้อมูลไม่ครบถ้วน สื่อสาธารณะได้พยายามอย่างมากที่จะแสดงให้เห็นว่าเป็นสื่อที่ไม่ถูกควบคุมจากรัฐบาล และมีความเป็นอิสระของวิชาชีพ เช่น เมื่อรัฐบาลนายอภิสิทธิ์เวชชาชีวะประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินพ.ศ. 2548 ช่วงเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2553ไทยพีบีเอสก็กล้าออกอากาศรายการ “ตอบโจทย์” ในช่วงวิกฤตฝ่ากระแสปิดกั้นสื่อ โดยเชิญคู่กรณีที่ขัดแย้งทางความคิดทั้งสองฝ่ายมาออกรายการระงับรายการปกติเพื่อออกอากาศรายการพิเศษ “ฝ่าวิกฤตการเมืองไทย” เพื่อที่จะได้รายงานสถานการณ์และความเคลื่อนไหวของฝ่ายต่างๆให้สังคมรับรู้ในช่วงที่มีแถลงการณ์จากศูนย์อำนวยการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน (ศอฉ.)ไทยพีบีเอสได้ขึ้นเป็นตัววิ่งที่หน้าจอด้านล่างว่าช่วงเวลานี้เป็นการแถลงการณ์ของ ศอฉ.ตามกฎหมายเพื่อแสดงให้เห็นว่าข้อมูลที่ออกอากาศทางไทยพีบีเอสไม่ได้ทำตามที่รัฐบาลสั่งการมา เป็นต้น ดังนั้นในการปฏิบัติงานสื่อสาธารณะจึงพยายามที่จะสร้างความเข้าใจให้กับประชาชนว่าไม่ใช่กระบอกเสียงของรัฐ และพยายามที่จะเป็นอิสระจากการครอบงำของฝ่ายการเมือง อย่างไรก็ตามผู้วิจัยพบว่ายังมีการประนีประนอมกันในบางส่วน อาทิ การที่สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอสปฏิเสธรัฐบาลกรณีขอความร่วมมือในการถ่ายทอดสดกิจกรรมการร่วมกันร้องเพลงชาติไทยในโครงการ“ไทยสามัคคี ไทยเข้มแข็ง” ในวันที่ 4 ธันวาคม พ.ศ.2552 ที่สนามกีฬาแห่งชาติ แม้ว่าไทยพีบีเอสได้ปฏิเสธที่จะถ่ายทอดสดกิจกรรมดังกล่าว แต่ได้ชี้แจงกลับไปว่าจะมีการฉายภาพบรรยากาศการร่วมกิจกรรมของประชาชนโดยออกอากาศเป็นรายงานในช่วงข่าวค่ำและมีการสัมภาษณ์รัฐมนตรีผ่านทางรายการ “ตอบโจทย์” ให้ด้วย เท่ากับมีความพยายามเสนอข้อมูลไปในทิศทางที่ไม่เป็นปฏิปักษ์กับนโยบายหรือวิธีการที่รัฐกำลังนำเสนอ

ผู้วิจัยพบว่าแม้ว่าสื่อสาธารณะจะประกาศตัวเองว่าเป็นสื่อที่ไม่ถูกแทรกแซงจากรัฐและกลุ่มทุนโดยตรง แต่สื่อก็พยายามนำเสนอข้อมูลในแนวทางที่ไม่เป็นปฏิปักษ์กับฝ่ายรัฐหรือท้าทายอำนาจรัฐมากนัก

ความบกพร่องของการสื่อสารทางการเมืองจึงเกิดจากการแยกแยะระบบสื่ออย่างไม่สมบูรณ์ออกจากแกนหลักของระบบการเมือง เพียงแต่ในที่นี้ไม่ได้เป็นการปฏิบัติตามคำสั่งเบื้องบนอย่างชัดเจน ซึ่งสอดคล้องกับที่ Baker (1998:317-408) ได้อธิบายเกี่ยวกับการปฏิบัติงานของสื่อไว้ว่า การเซ็นเซอร์ของรัฐบาลจะทำลายหน้าที่การตรวจสอบของสื่อ แต่ที่เลวร้ายกว่านั้นคือการแทรกแซงที่สามารถนำไปสู่การเซ็นเซอร์ด้วยตนเองของสื่อซึ่งเป็นวิธีการหลีกเลี่ยงกฎเกณฑ์ที่ไม่น่าพอใจหรือรองรับกฎเกณฑ์ที่น่าพอใจ ดังที่นายยุทธนา วรุณปิติกุล ผู้อำนวยการสำนักข่าวไทยพีบีเอสให้ความเห็นว่า “ผมตั้งความหวังกับไทยพีบีเอส ซึ่งไม่ต้องอยู่ใต้อำนาจของรัฐหรือทุน เหลือเพียงด่านสุดท้ายเท่านั้นคือตัวเราเอง ถ้าหากเราก้าวข้ามมายาคติทั้งหลายได้ ก็เป็นโอกาสอันดีที่สังคมจะได้เห็นข่าวสารที่ไม่ต้องผ่านเครื่องกรองหลายชั้นจนแทบไม่เหลืออะไรให้เห็นเลย” (พรรณิภา โสตถิพันธุ์,บรรณาธิการ,2553:5)

3)โครงสร้างอำนาจของพื้นที่สาธารณะ

ผู้วิจัยพบว่าในช่วงแรกของการจัดตั้งสื่อสาธารณะ กลุ่มที่มีความได้เปรียบในการเข้ามาใช้พื้นที่สาธารณะในสื่อมากกว่ากลุ่มอื่นๆในสังคม คือ กลุ่มที่มีความได้เปรียบในด้านทรัพยากรมากกว่ากลุ่มอื่น อาทิ งบประมาณ เป็นต้น และหากมีสถานภาพเป็นหน่วยงานรัฐก็สามารถอาศัยความยอมรับนับถือในสถาบันที่สังกัดอยู่เป็นทรัพยากรในการที่จะให้ได้มาซึ่งพื้นที่ในการออกอากาศรายการมากกว่ากลุ่มอื่น อย่างกรณี สสส. ที่มีงบประมาณมาจากภาษีสุรา-ยาสูบซึ่งมีความชอบธรรมในแง่ของการใช้งบประมาณที่มาจากรัฐเช่นเดียวกันกับสื่อสาธารณะ นอกจากนี้ สสส. ยังเป็นหนึ่งในองค์กรที่ร่วมกันขับเคลื่อนผลักดันให้เกิดสื่อสาธารณะตั้งแต่แรกด้วย จึงสามารถใช้ทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อเข้าถึงพื้นที่ในสื่อสาธารณะเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ขององค์การได้ทั้งในแง่องค์การผู้ให้การสนับสนุนและองค์การผู้รับการสนับสนุนอย่างสื่อสาธารณะ เนื่องจาก สสส. มีนโยบายที่สอดคล้องกับไทยพีบีเอสในด้านการผลิตรายการส่งเสริมเด็กและครอบครัว ประกอบกับในช่วงแรกของการจัดตั้งองค์การสื่อสาธารณะ สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอสยังขาดแคลนรายการประเภทที่สามารถออกอากาศให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของสื่อสาธารณะโดยเฉพาะรายการสำหรับเด็กและเยาวชน ดังนั้นเมื่อ สสส. ผลิตรายการเองโดยเป็นผู้รับผิดชอบงบประมาณการผลิตทั้งหมดซึ่งมีอยู่หลายรายการ แล้วนำมาออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอสแบบให้เปล่า ทำให้สถานีได้รับประโยชน์สองประการทั้งในแง่ที่สามารถเติมเต็มรายการประเภทเด็กและเยาวชนในผังรายการและในแง่ของการประหยัดงบประมาณในการผลิตรายการไปในตัวอีกด้วย

สรุปผลการวิจัย

สื่อสาธารณะไม่ได้ถูกสร้างจากข้างล่างที่ประชาชนต้องการให้ได้มาซึ่งสื่อสาธารณะ แต่เกิดจากกลุ่มประชาสังคมระดับชนชั้นนำซึ่งเป็นนักวิชาการและนักเทคนิค (technicians) ที่เชื่อว่าตนเป็นผู้มีความรู้มากกว่าผู้อื่นซึ่งสามารถเข้าถึงกระบวนการเจรจาต่อรองในระบบการเมืองได้ ในเมื่อสื่อถือเป็นอำนาจประเภทหนึ่งไม่เว้นแม้แต่สื่อสาธารณะ สื่อสาธารณะจึงถูกคาดหวังจากตัวแสดงภายนอกในความต้องการเข้ามาใช้พื้นที่สาธารณะ และเมื่อพิจารณาพื้นที่ภายในสื่อสาธารณะแล้วกลับพบว่ามีการช่วงชิงพื้นที่ระหว่างฝ่ายต่างๆภายในสื่อสาธารณะเช่นกัน ซึ่งเป็นผลจากการนิยาม“สื่อสาธารณะ” ที่แตกต่างกันแม้สื่อสาธารณะจะมีความพยายามเป็นสื่อที่ไม่ตกอยู่ใต้อำนาจของรัฐหรือกลุ่มทุนแต่ความพยายามที่จะเป็นอิสระจากกลุ่มทุนทำให้มีความจำเป็นต้องพึ่งพารายได้สาธารณะเป็นหลักซึ่งเป็นรายได้ของรัฐจึงมีความเสี่ยงที่รัฐจะเข้ามาแทรกแซงได้

ข้อเสนอแนะ

ข้อเสนอแนะต่อองค์การ ทั้งงบลงทุนและงบดำเนินการของ ส.ส.ท. ล้วนใช้เงินงบประมาณที่ได้รับจากรัฐ โดยใช้เงินในด้านบุคลากรและการบริหารค่อนข้างสูง ในขณะที่ใช้เงินลงทุนด้านการผลิตและจัดหารายการค่อนข้างต่ำจึงมีรายได้เหลือจากค่าใช้จ่ายทั้งในปี 2551-2552 เป็นจำนวนมาก แม้สะท้อนประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงิน แต่ควรมุ่งเน้นถึงผลลัพธ์ในการผลิตรายการเพื่อให้สามารถผลิตรายการที่น่าสนใจและเข้าถึงผู้ชมได้มากขึ้น ทั้งนี้จากข้อมูล AGB Nielsen Media Research พบว่าเรทติ้งของไทย        พีบีเอสในปี 2552 ลดลงจากปี 2551 ในทุกๆเดือน

ควรมีการศึกษาการปฏิบัติงานของสื่อสาธารณะอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากมีประเด็นที่น่าสนใจในการศึกษาซึ่งต้องอาศัยระยะเวลาในการเปลี่ยนผ่าน เช่น วัฒนธรรมการทำงานของผู้ปฏิบัติงานภายในสื่อสาธารณะที่ต้องปรับเปลี่ยนจากวัฒนธรรมการทำงานแบบสื่อเสรีมาสู่วัฒนธรรมการทำงานแบบสื่อสาธารณะอันส่งผลต่อการดำเนินงานของสื่อสาธารณะ

ขอบคุณภาพจากไทยพีบีเอส

 

เอกสารอ้างอิง

ฐิตินันท์ พงษ์สุทธิรักษ์ และวีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร. (2546). สื่อสาธารณะ. รายงานการวิจัยในโครงการการปฏิรูปสื่อ: การพัฒนาบุลากรและสื่อสาธารณะของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

Pongsudhirak,T. and Kanchanachuchat,W.(2003).Public Service Broadcasting. A Research Report submitted to The Thailand Research Fund. (in Thai)

เทพชัย หย่อง.(2544).บทสุดท้ายทีวีเสรี.กรุงเทพฯ:เนชั่นบุ๊คส์.

Thepchai Yong.(2001).The End of  ITV. Bangkok: Nationbooks.(in Thai)

บุญเลิศ ช้างใหญ่.(2549).ไอทีวีกับความเป็นกลางมติชนสุดสัปดาห์ (21 ธันวาคม):10.

Boonlerd  Changyai.(2006).Itv with impartiality. Matichon (21 December):10.(in Thai)

พรรณิภา โสตถิพันธุ์, บรรณาธิการ.(2553). ยุทธนา วรุณปิติกุล ผู้อำนวยการสำนักข่าว.เพื่อนสื่อสาธารณะ1(2) (พฤษภาคม 2553):4-5.

Sodhipan,P.,eds.(2010).Yuthana Waroonpitikul :News Director. ThaiPBS Magazine 1(2) (May 2010):4-5. (in Thai)

องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ส.ส.ท.). (2551). รายงานผลการปฏิบัติงานประจำปี 2551. กรุงเทพฯ: บริษัทพริ้นต์โพร จำกัด.

Thai Public Broadcasting Service (TPBS).(2008).Annual Report 2008.Bankok:PrintPro. (in Thai)

องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย(ส.ส.ท.). (2552). รายงานผลการปฏิบัติงานประจำปี 2552. กรุงเทพฯ: บริษัทพริ้นต์โพร จำกัด.

Thai Public Broadcasting Service (TPBS).(2009).Annual Report2009.Bankok:PrintPro. (in Thai)

Baker,C. E. (1998). The Media That Citizens Need. University of Pennsylvania Law Review, 147(2), 317-408.

Castells,M.(1997).The Power of Identity.Oxford:Blackwell.

Dahlgren, P. (2001). The Transformation of Democracy?. In B. Axford and R. Huggins(eds.),New Media and Politics ,pp. 70 - 89. London: Sage Publications.

Habermas,J. (2006). Political Communication in Media Society: Does Democracy Still Enjoy an Epistemic Dimension? The Impact of Normative Theory on Empirical Research Communication Theory, 16, 411-426.

McQuail,D. (1994). Mass Communication Theory: An introduction. (3rd). London: Sage Publications.



*งานวิจัยนี้ได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) ภายใต้โครงการเครือข่ายเชิงกลยุทธ์เพื่อการผลิตและพัฒนาอาจารย์ในสถาบันอุดมศึกษา